自1949年9月第一屆中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議在北京（當(dāng)時(shí)叫北平）召開，至今已經(jīng)將近75周年，其間召開的14屆全國(guó)政協(xié)會(huì)議，許多制度都是從第一屆延續(xù)下來。首屆全國(guó)政協(xié)會(huì)議召開前，有28個(gè)黨派團(tuán)體申請(qǐng)參加，為什么最后定下來8個(gè)？這8個(gè)民主黨派的順序排名是按什么標(biāo)準(zhǔn)確定的？另外，人們都知道，全國(guó)人民代表大會(huì)選舉國(guó)家主席，國(guó)家主席任命國(guó)務(wù)院總理；而在代行全國(guó)人大職權(quán)的首屆全國(guó)政協(xié)會(huì)議上，選舉的則是中華人民共和國(guó)中央人民政府主席，任命的是政務(wù)院總理，這又是什么情況？讓我們回望歷史長(zhǎng)河，走進(jìn)人民政協(xié)初創(chuàng)的歲月。
參加政協(xié)的民主黨派是如何選定的
眾所周知，我國(guó)參加政協(xié)的民主黨派共有8個(gè)，即中國(guó)國(guó)民黨革命委員會(huì)（民革）、中國(guó)民主同盟（民盟）、中國(guó)民主建國(guó)會(huì)（民建）、中國(guó)民主促進(jìn)會(huì)（民進(jìn)）、中國(guó)農(nóng)工民主黨（農(nóng)工黨）、中國(guó)致公黨（致公黨）、九三學(xué)社和臺(tái)灣民主自治同盟（臺(tái)盟）。
1948年4月30日，中共中央在河北省阜平縣城南莊發(fā)布了“五一口號(hào)”，提出“各民主黨派、各人民團(tuán)體、各社會(huì)賢達(dá)迅速召開政治協(xié)商會(huì)議，討論并實(shí)現(xiàn)召集人民代表大會(huì)，成立民主聯(lián)合政府”。這一號(hào)召迅速得到了各民主黨派和民主人士的熱烈響應(yīng)。隨后，中共中央自8月起，開始邀請(qǐng)并護(hù)送各民主黨派和民主人士北上解放區(qū)，并就籌備召開首屆全國(guó)政協(xié)事宜同他們進(jìn)行了廣泛的協(xié)商與討論。
經(jīng)過征詢北上解放區(qū)的民主人士對(duì)召開新政協(xié)會(huì)議的意見，中共中央出臺(tái)了《關(guān)于召開新的政治協(xié)商會(huì)議諸問題》的文件草案，提出了關(guān)于召開新政協(xié)會(huì)議的初步建議：“提議由中共及贊成中共中央‘五一’口號(hào)第五項(xiàng)的各主要民主黨派、人民團(tuán)體及無黨派民主人士的代表成立一個(gè)新政協(xié)的籌備會(huì)。”并附了一份“提議邀請(qǐng)參加新政協(xié)的單位表”，其中黨派單位10個(gè)、區(qū)域單位6個(gè)、軍隊(duì)單位6個(gè)、團(tuán)體單位17個(gè)，共計(jì)39個(gè)。
中共中央在充分吸納各民主黨派和民主人士意見的基礎(chǔ)上，于11月25日與民主人士就《關(guān)于召開新的政治協(xié)商會(huì)議諸問題》達(dá)成了協(xié)議：一、新政協(xié)籌備會(huì)由中共及贊成中共中央“五一”口號(hào)第五項(xiàng)的各主要民主黨派、人民團(tuán)體及無黨派民主人士的代表組成。每單位參加人數(shù)1人至4人，其確定數(shù)目和人選，經(jīng)其本單位提出，由籌備會(huì)各單位協(xié)商定酌；其無團(tuán)體組織僅有代表性的人士，則由籌備會(huì)其他單位共同推定。二、新政協(xié)參加范圍，由反對(duì)美帝國(guó)主義侵略、反對(duì)國(guó)民黨反動(dòng)統(tǒng)治、反對(duì)封建主義和官僚資本壓迫的各民主黨派、各人民團(tuán)體及無黨派民主人士的代表人物組成，南京反動(dòng)政府系統(tǒng)下的一切反動(dòng)黨派及反動(dòng)分子必須排除，不許其參加。
1949年6月15日，新政協(xié)籌備會(huì)第一次全體會(huì)議在北平召開。籌備會(huì)決定：“常務(wù)委員會(huì)得按工作需要，設(shè)立各種小組，并由常務(wù)委員會(huì)指定各小組組長(zhǎng)副組長(zhǎng)。”其中第一小組負(fù)責(zé)擬定參加新政協(xié)的單位及各單位代表名單，組長(zhǎng)為時(shí)任中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部部長(zhǎng)李維漢。
6月16日至9月20日，新政協(xié)籌備會(huì)常委會(huì)先后召開了8次會(huì)議。籌備會(huì)第一次全體會(huì)議雖然最先通過了《關(guān)于參加新政治協(xié)商會(huì)議的單位及其代表名額的規(guī)定》，但第一小組仍是各小組中任務(wù)最為繁重、工作最為緊張的一個(gè)。因?yàn)椴坏杂性S多黨派團(tuán)體和個(gè)人要求參加新政協(xié)，需要認(rèn)真對(duì)待和處理，而且各參加單位共計(jì)五六百名代表人選，亦亟需逐一協(xié)商和確定，這無疑是一項(xiàng)極為復(fù)雜而嚴(yán)肅的工作。
新政協(xié)籌備期間，常委會(huì)一共收到28個(gè)黨派團(tuán)體要求參加新政協(xié)的申請(qǐng)。李維漢提出了處理這些申請(qǐng)的基本指導(dǎo)思想：首先注意政治嚴(yán)肅性，嚴(yán)格分清敵我，拒絕國(guó)民黨反動(dòng)政府系統(tǒng)下的一切反動(dòng)黨派和反動(dòng)分子；同時(shí)在此基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)團(tuán)結(jié)的廣泛性，盡可能多地容納各個(gè)方面的團(tuán)體和代表人物，務(wù)使一切為革命作出貢獻(xiàn)的團(tuán)體和代表人物都能適當(dāng)安排，最大限度地團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量。
對(duì)申請(qǐng)參加新政協(xié)的黨派團(tuán)體，籌備會(huì)經(jīng)過調(diào)查，堅(jiān)持原則和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)不符合參加新政協(xié)標(biāo)準(zhǔn)的組織，如孫文主義革命同盟、民社黨革新派、中國(guó)少年勞工黨、光復(fù)會(huì)、中國(guó)民治黨、中華平民教育促進(jìn)會(huì)、人民民主自由聯(lián)盟、民主進(jìn)步黨、中國(guó)人民自由黨等，或并入其他黨派，或要求宣告解散，但也邀請(qǐng)其中一些代表性民主人士以個(gè)人身份參加。
最終，以黨派身份參加新政協(xié)的共14個(gè)，除中國(guó)共產(chǎn)黨和8個(gè)民主黨派之外，還有中國(guó)人民救國(guó)會(huì)（救國(guó)會(huì)）、三民主義同志聯(lián)合會(huì)（民聯(lián)）、中國(guó)國(guó)民黨民主促進(jìn)會(huì)（民促）、新民主主義青年團(tuán)，無黨派民主人士也作為一個(gè)單位參加。
值得注意的是，有些黨派雖未申請(qǐng)，卻被邀請(qǐng)參加，比如九三學(xué)社、臺(tái)灣民主自治同盟和中國(guó)新民主主義青年團(tuán)。對(duì)此，周恩來曾專門作過說明：“九三學(xué)社是在抗戰(zhàn)后期成立的，在民主運(yùn)動(dòng)中起了很大的作用，并且響應(yīng)了‘五一’口號(hào)。因?yàn)楫?dāng)時(shí)在國(guó)民黨的統(tǒng)治之下，不能公開發(fā)表意見，所以一直到北平解放時(shí)才公開活動(dòng)。臺(tái)盟是一個(gè)革命的組織，‘五一’前就從事臺(tái)灣人民的解放運(yùn)動(dòng)。新民主主義青年團(tuán)早就籌備，今年（1949年——作者注）才成立，它的前身是青年救國(guó)會(huì)、民主青年同盟等革命組織，在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下對(duì)革命貢獻(xiàn)很大。”這3個(gè)黨派皆有民主運(yùn)動(dòng)的歷史，因此被邀請(qǐng)參加新政協(xié)。
八個(gè)民主黨派的排序是如何確定的
參加首屆政協(xié)的8個(gè)民主黨派排序是以“五月五日通電”即1948年5月5日民主黨派與民主人士積極響應(yīng)中共中央“五一口號(hào)”發(fā)出的通電為基礎(chǔ)，以黨派組織及其代表人物在民主革命時(shí)期所作的貢獻(xiàn)和社會(huì)地位為依據(jù)，在新政協(xié)籌備會(huì)議期間經(jīng)各方充分協(xié)商逐步確立的。
籌備新政協(xié)過程中，中共中央廣泛征求、充分吸納各民主黨派和民主人士意見，形成《提議邀請(qǐng)參加新政協(xié)的單位表》，對(duì)各民主黨派的排序是：民革、民盟、民進(jìn)、致公黨、農(nóng)工黨、救國(guó)會(huì)、民促、民聯(lián)、民建。1949年6月11日，新政協(xié)籌備會(huì)第一次預(yù)備會(huì)討論通過了《參加新政治協(xié)商會(huì)議籌備會(huì)的各單位代表名單》，各民主黨派的排列順序調(diào)整為：民革、民盟、民建、民進(jìn)、農(nóng)工黨、救國(guó)會(huì)、民聯(lián)、民促、致公黨。這是中國(guó)共產(chǎn)黨和各民主黨派進(jìn)行民主協(xié)商、考慮了各方意見后達(dá)成的共識(shí)。
1949年9月21日，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議在北平隆重舉行，各民主黨派的排列順序調(diào)整為：民革、民盟、民建、無黨派民主人士、民進(jìn)、農(nóng)工黨、救國(guó)會(huì)、民聯(lián)、民促、致公黨、九三學(xué)社、臺(tái)盟。新增九三學(xué)社和臺(tái)盟作為參加單位。
新中國(guó)成立后，有一些民主黨派領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為，民主黨派是為爭(zhēng)取民主而成立的，現(xiàn)在有了民主，任務(wù)已盡，于是開始醞釀合并或解散。1949年11月，民革、民聯(lián)和民促統(tǒng)一成一個(gè)組織——中國(guó)國(guó)民黨革命委員會(huì)，即今天的民革。同月，農(nóng)工民主黨在北京召開第五次全國(guó)干部會(huì)議期間，有部分代表要求“光榮結(jié)束黨的任務(wù)”。12月18日，救國(guó)會(huì)認(rèn)為新中國(guó)成立，其政治主張已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，遂在北京宣告解散，退出了民主黨派的序列。而新民主主義青年團(tuán)逐漸向群團(tuán)方向發(fā)展，不再具有黨派性。這樣，以黨派身份參加新政協(xié)的就成為中共、8個(gè)民主黨派、無黨派民主人士10個(gè)單位了。當(dāng)時(shí)有人認(rèn)為民主黨派“功勞不大”，可有可無。一時(shí)間，民主黨派的“去留”成為政治焦點(diǎn)。
對(duì)此，毛澤東、周恩來等中共領(lǐng)導(dǎo)人有著清醒的認(rèn)識(shí)和鮮明的態(tài)度。在救國(guó)會(huì)自行宣告結(jié)束后，周恩來找到主要負(fù)責(zé)人沈鈞儒說：“沈老先生，怎么連個(gè)招呼都不打？這個(gè)組織不能解散啊！”毛澤東訪蘇回到北京，得知后也很是惋惜，又聽說九三學(xué)社也要解散，當(dāng)即表示不同意。1950年初，毛澤東親自出面吁請(qǐng)有關(guān)民主黨派領(lǐng)導(dǎo)人不能再解散各自黨派，并強(qiáng)調(diào)：“民主黨派不能取消，不但要繼續(xù)存在，而且還要繼續(xù)發(fā)展。”1950年3月，第一次全國(guó)統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議首次明確了民主黨派是“新民主主義性質(zhì)的政黨”，毛澤東在會(huì)上發(fā)表講話：“民主黨派不是一根頭發(fā)。從他們聯(lián)系的人們看，是一把頭發(fā)，絕不可藐視。”
無黨派民主人士是對(duì)當(dāng)時(shí)一些沒有參加任何黨派組織而又具有民主運(yùn)動(dòng)歷史的知名人士的稱謂。他們分別在不同領(lǐng)域具有很大的代表性，在社會(huì)上有較高聲望。郭沫若、馬寅初、張奚若、李達(dá)、董魯安、符定一、歐陽予倩、洪深、吳有訓(xùn)、王之相、丁燮林、周谷城等12人作為“無黨派民主人士”的代表，參加了首屆政協(xié)，而“無黨派民主人士”亦列入黨派界別。隨著歷史的發(fā)展，歲月的流逝，參加過民主革命運(yùn)動(dòng)的老一代無黨派民主人士已相繼退出歷史舞臺(tái)，原來意義上的無黨派民主人士已基本不存在，無黨派民主人士的稱謂已逐漸為無黨派人士所代替。因此，“無黨派人士”在政協(xié)中不再是一個(gè)黨派，而是作為一個(gè)重要界別與8個(gè)民主黨派并列。
“中央人民政府”與“政務(wù)院”
看過開國(guó)大典紀(jì)錄片的人都記得這樣一個(gè)鏡頭：毛澤東在天安門城樓上莊嚴(yán)宣告“中華人民共和國(guó)中央人民政府今天成立了”。毛澤東當(dāng)選為“中央人民政府”主席，而周恩來擔(dān)任總理兼外交部長(zhǎng)的也不是人們所熟知的“國(guó)務(wù)院”，而是“政務(wù)院”。
1949年中華人民共和國(guó)成立之時(shí)，在國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中沒有設(shè)置專門的國(guó)家主席，而只是設(shè)立了中央人民政府主席。由于中央人民政府主席不是一個(gè)獨(dú)立的國(guó)家機(jī)關(guān)，而只是中央人民政府委員會(huì)的組成人員，因此，從新中國(guó)建立至1954年9月，中央人民政府委員會(huì)實(shí)際上行使了國(guó)家主席的職能。
1954年，在起草新中國(guó)第一部憲法時(shí)，中共中央決定更改國(guó)家的機(jī)構(gòu)設(shè)置，設(shè)立國(guó)家主席一職。對(duì)此，毛澤東認(rèn)為：“中國(guó)是一個(gè)大國(guó)，疊床架屋地設(shè)個(gè)主席，目的是為著使國(guó)家更加安全。”在設(shè)立國(guó)家主席一職后，毛澤東眾望所歸地成為新中國(guó)第一任國(guó)家主席。
政務(wù)院是國(guó)家政務(wù)的最高執(zhí)行機(jī)關(guān)，對(duì)中央人民政府委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，在中央人民政府委員會(huì)休會(huì)期間，對(duì)中央人民政府主席負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。中央人民政府政務(wù)院的職權(quán)包括：頒發(fā)決議和命令并審查其執(zhí)行情況；廢除或修改各委、部、會(huì)、院、署、行和各級(jí)政府與國(guó)家的法律、法令與政務(wù)院的決議、命令相抵觸的決議和命令；向中央人民政府提出議案；聯(lián)系、統(tǒng)一并指導(dǎo)各委、部、會(huì)、院、署、行及所屬其他機(jī)關(guān)的相互關(guān)系、內(nèi)部組織和一般工作；領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)各級(jí)地方人民政府的工作；任免縣市級(jí)以上的主要行政人員（由中央人民政府委員會(huì)任免或批準(zhǔn)任免的除外）。
1949年10月21日，中央人民政府政務(wù)院成立。1954年9月，政務(wù)院被國(guó)務(wù)院取代，周恩來由政務(wù)院總理變?yōu)閲?guó)務(wù)院總理。
政務(wù)院與國(guó)務(wù)院的區(qū)別，一是地位不同，二是組成不同，三是某些職權(quán)及機(jī)構(gòu)設(shè)置不同。兩者最根本的差別是地位不同。國(guó)務(wù)院是中央人民政府，是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)。政務(wù)院不是中央人民政府，它只是中央人民政府的一個(gè)組成部分，雖然是最主要的一個(gè)組成部分，但它本身并不是中央人民政府，而只是國(guó)家政務(wù)的最高執(zhí)行機(jī)關(guān)。（馬順平）
